Correva l’anno 2009. A quell’epoca ero un giovane studente universitario di Scienze Politiche della Pubblica Amministrazione e stavo seguendo uno dei primi esami del biennio di specialistica, Diritto Amministrativo Europeo. A onor del vero vi devo confessare che mi distraevo molto durante le lezioni, non ho mai brillato per la concentrazione in aula. Ma quella materia mi piacque particolarmente ed ero molto attento, anche perché il docente era davvero un luminare del diritto.
Quando ci trovammo ad affrontare il capitolo sulla costituzione tedesca mi rimase impressa una frase che il Professore sottolineò più volte: “Ricordate che la Corte di Giustizia Europea non è proprio l’organo supremo in Europa che decide in ultima istanza sui ricorsi proposti dagli Stati membri. Questo perché la Legge Fondamentale Tedesca (la Carta Costituzionale tedesca), pur riconoscendo una propria limitazione del diritto nazionale in favore di quello comunitario, riconosce a se stessa il primato su ogni altro ordinamento".
Sono trascorsi più di 10 anni da quel 2009 ma a seguito della ormai famosa sentenza del 5 maggio scorso mi sono rivenute in mente quelle parole. Mi sono chiesto se realmente il Professore avesse esposto proprio questo concetto o se invece si tratta di un ricordo distorto. Vi anticipo che per fortuna quel giorno fui attento e di seguito vi spiego perché.
Confronto tra diritto costituzionale italiano e diritto costituzionale tedesco
Per capire la portata che la sentenza tedesca potrà avere sugli equilibri europei post coronavirus è necessario partire dall’origine: leggere tutti i riferimenti presenti nella Legge Fondamentale Tedesca che riguardano la limitazione della propria sovranità e confrontarli con quelli dell’ordinamento costituzionale italiano per capirne le differenze.
Partendo proprio dall’Italia, vediamo che sostanzialmente gli articoli di interesse sono tre: articolo 11, articolo 80, articolo 117 comma 1. Iniziamo dal primo, che recita: l’Italia ripudia la guerra come strumento di offesa alla libertà degli altri popoli e come mezzo di risoluzione delle controversie internazionali; consente, in condizioni di parità con gli altri Stati, alle limitazioni di sovranità necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni; promuove e favorisce le organizzazioni internazionali rivolte a tale scopo.
L'articicolo 80 della nostra Costituzione riporta invece: le Camere autorizzano con legge la ratifica dei trattati internazionali di natura politica, o prevedono arbitrati o regolamenti giudiziari, o importano variazioni del territorio od oneri alle finanze o modificazioni di leggi.
Infine l'articolo 11 comma 1 della Costituzione dice: la potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali. Senza voler entrare troppo nello specifico, è evidente come l’Italia pone l’ordinamento comunitario al di sopra della propria Costituzione senza “se e senza ma”, per cui attraverso lo strumento della ratifica parlamentare recepisce i trattati e/o ogni altro atto così come descritto nell’art.80.
Ecco perché la nostra Corte Costituzionale non potrebbe mai pronunciarsi sull’interpretazione di una decisione europea, questo non lo dice il sottoscritto ma lo si legge nell’articolo 134 della Costituzione, dove troviamo scritto: la Corte costituzionale giudica sulle controversie relative alla legittimità costituzionale delle leggi e degli atti, aventi forza di legge, dello Stato e delle Regioni; sui conflitti di attribuzione tra i poteri dello Stato e su quelli tra lo Stato e le Regioni, e tra le Regioni; sulle accuse promosse contro il Presidente della Repubblica, a norma della Costituzione.
L’orientamento del nostro legislatore vi assicuro non è affatto anomalo, la gran parte degli Stati dell’U.E. ha le stesse limitazioni e anzi viene comunemente riconosciuto un primato al TFUE (Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea).
Fin dalla promulgazione della sua Costituzione, la Germania non la pensa così. Ma andiamo per ordine, vi riporto in sequenza gli articoli di maggior interesse: si tratta dell'art. 23 comma 1 e 3 e dell'art. 93 comma 1. L'articolo 23 comma 1 indicha che "per la realizzazione di un'Europa unita la Repubblica federale tedesca collabora allo sviluppo dell'Unione Europea che è fedele ai principi federativi, sociali, dello Stato di diritto e democratico nonché al principio di sussidiarietà e che garantisce una tutela dei diritti fondamentali sostanzialmente paragonabile a quella della presente Legge fondamentale".
Il comma 3 invece riporta "il Governo federale dà al Bundestag (parlamento tedesco) la possibilità di prendere posizione prima di concorrere agli atti normativi dell'Unione Europea. Il Governo federale prende in considerazione la posizione del Bundestag nelle trattative. I particolari sono stabiliti dalla legge".
otate una certa differenza di vedute con l’Italia? La Germania ci dice che collaborerà affinché venga creata l’Unione Europea, a patto però che questa nuova Istituzione garantisca una tutela dei diritti fondamentali paragonabili a quelli della presente Legge Fondamentale e anzi il Governo, prima di concludere un atto normativo europeo, deve tener conto del parere del proprio Parlamento. Più chiaro di così!
Trovo inutile che il resto d’Europa gridi allo scandalo visto che in realtà i tedeschi lo hanno scritto fin da subito che la loro Costituzione viene prima di ogni altro diritto. Ulteriore conferma che supporta la mia tesi è la lettura dell’art. 93 comma 1, afferente i poteri della Corte Costituzionale Tedesca. Il Tribunale Costituzionale Federale decide: sull'interpretazione della presente Legge fondamentale in seguito a controversie sulla portata dei diritti e dei doveri di un organo supremo federale o di altri interessati, ai quali siano stati concessi propri diritti dalla presente Legge fondamentale o dal regolamento interno di un organo supremo federale. Quindi possiamo affermare con certezza che la Corte Costituzionale tedesca, proprio per salvaguardare il primato del diritto nazionale, può decidere su controversie nate tra un organo nazionale e uno europeo.
Un accenno al Quantitative Easing
Mi rendo conto che la lettura “sic et simpliciter” di qualsivoglia Costituzione possa essere un esercizio noioso. Per capire realmente i contenuti della famosa sentenza è importante partire dall’origine della questione. Mi fanno sorridere le critiche mosse dopo il 5 maggio in tutta Europa, piuttosto mi chiederei come mai nessuno fino ad ora sia andato a ricercare le fondamenta della decisione.
Detto questo, prima di passare ai contenuti della sentenza, definiamo brevemente cos’è il Quantitative Easing, che di fatto è un programma che permette di creare moneta a debito e la inietta nel sistema finanziario ed economico.Il tutto con lo scopo di veicolare la fiducia degli operatori e promuovere la liquidità e i prestiti. In soldoni con il QE la Banca Centrale Europea crea moneta, con essa acquista titoli di Stato, il prezzo dei titoli sale e il loro rendimento scende perché considerati più sicuri.
Con questo meccanismo, offrendo più moneta e riducendo il costo dei prestiti, si tenta di stimolare gli investimenti e la ripresa. Di particolare interesse poi è la modalità con cui vengono acquistati i titoli di Stato: la quasi totalità degli stessi non viene comprata dalla BCE, bensì sono le banche centrali nazionali che vi provvedono per poi incassarne periodicamente i dividendi. Il meccanismo è semplice, ogni Banca centrale, in proporzione alla sua grandezza, sottoscrive una quota di capitale che finanzierà l’intero QE. La Germania con il suo 22% di capital key è il maggior contribuente.
I contenuti della sentenza
La sentenza del 5 maggio è molto lunga e ci vorrebbe un articolo a parte per spiegare punto per punto cosa dice. In questa sede mi interessa farvi capire che quanto detto sopra a proposito del primato della legge Fondamentale tedesca è vero e a dircelo è il punto 2 della nota riassuntiva della stessa sentenza.
Il punto recita: la Corte di giustizia dell'Unione europea esorbita dal proprio mandato giudiziario, come determinato dalle funzioni che le sono conferite dall'Articolo 19, paragrafo 1, secondo periodo del Trattato sull'Unione europea, laddove un'interpretazione data sui Trattati non risulti comprensibile e debba, pertanto, essere considerata obiettivamente arbitraria. Se la Corte di giustizia dell'Unione europea oltrepassa tale limite, le sue decisioni non trovano più copertura nell'Articolo 19, paragrafo 1, secondo periodo del Trattato sull'Unione europea e così nemmeno nello stesso atto interno di ratifica; almeno per quanto riguarda la Germania, simili decisioni difettano del minimo di legittimazione democratica necessaria ai sensi dell'Articolo 23, paragrafo 1, in combinato disposto con l'Articolo 20, paragrafi 1 e 2, e l'Articolo 79, paragrafo 3, della Legge Fondamentale tedesca.
In pratica la Corte richiama una sentenza della Corte di Giustizia Europea del 2018 che già rispose al quesito di legittimità della politica monetaria del QE, definendo quella iniziativa economica in linea con i principi del TFUE. Tuttavia, dice il Tribunale tedesco, all’epoca non furono date sufficienti motivazioni a supporto di quella tesi pertanto sarebbero necessari ulteriori approfondimenti.
Questo paragrafo della sentenza fa esplicito riferimento all’articolo 23 che ho già descritto sopra, in quanto, a detta della Corte, una poco chiara interpretazione del diritto dell’UE da parte dell’organo di giustizia Europea sarebbe contraria ai principi sanciti dall’art.23 della Legge Fondamentale.
Ultimo punto che va approfondito e che ci fa capire su cosa realmente si è pronunciato il Tribunale supremo tedesco è la parte conclusiva quando la Corte “invita” il Governo e parlamento della Germania – che hanno violato la Costituzione tedesca non facendolo finora – ad attivarsi affinché la BCE fornisca nei prossimi tre mesi i chiarimenti necessari, in modo da poter valutare se in effetti c’è stata o meno una violazione. Se ciò non accadesse entro 3 mesi, la Banca centrale tedesca non potrà più partecipare alla politica del QE.
Se vi ricordate è proprio quanto riferisce sempre l’art. 23 al comma 3 che riporto nuovamente: il Governo federale dà al Bundestag la possibilità di prendere posizione prima di concorrere agli atti normativi dell'Unione Europea. Il Governo federale prende in considerazione la posizione del Bundestag nelle trattative.
Conclusioni
La vicenda del 5 maggio che ho provato a ricostruire partendo un po’ dalle origini ci deve far riflettere non tanto sulla legittimità o meno da parte della Germania di giudicare sull’ordinamento UE, che abbiamo visto essere del tutto in linea con la loro Carta Costituzionale, piuttosto sul capire gli effetti che avrà tra 3 mesi. Se la Germania non dovesse più partecipare al QE sarebbe veramente la fine per l’Europa. Personalmente credo che la questione in qualche modo verrà risolta, nessuno in piena crisi coronavirus ha interesse a indebolire una già difficile ripresa economica. Tuttavia mi chiedo se nel lungo periodo questa intrusione a gamba tesa della Germania negli affari europei non possa portare a una crisi molto più profonda della stessa Unione Europea. Staremo a vedere.